|
|
公共价值可持续性再生产视角下行政事业性 国有资产标准化信息化管理路径优化 |
| 时间：2025-10-18 17:01:26 来源：https://www.ggj.gov.cn/qx/qxllyj/202509/t20250929_48419.htm 作者：全国机关事务管理研究会 |
一、公共价值可持续性再生产视角下机关事务管理再定位
机关事务管理作为国家治理体系和活动的重要组成部分，传统的机关事务管理已无法适应政府内外部环境变化和治理变革的最新要求。长期以来，机关事务管理被局限地定义为“行政后勤服务”工作，使得机关事务管理者和研究者囿于机关少数几项重要事务的“内行政”视角，导致机关事务管理活动在学理上和实践中存在较大的模糊性，进而无法科学、准确定位机关事务管理在国家治理体系和活动中的角色和作用。党的十八大以来，机关事务管理逐渐形成“以资产管理为基础的集中统一管理和标准化、信息化建设为重点”的发展思路。尽管发展思路降低了机关事务管理实践的模糊性，但在学理上机关事务管理中行政事业性国有资产管理在国家治理中的重要性、机关事务管理部门与其他政府部门资产管理的差异性以及实现途径和策略等方面的认识还不够充分。
随着我国政府行政体制改革深入推进和公共服务投入加大，我国行政事业性国有资产的规模进一步扩大。当前，机关事务管理已经初步形成了公务用车管理、办公用房管理、后勤物业管理、公共机构节能管理为主导的集中统一管理框架。在这些集中统一管理的机关事务中，大多以特定资产存在为前提，且依赖特定资产管理过程。同时，机关事务部门不断涉及新的不同类型的行政事业性国有资产管理，这些蕴含着不同公共价值目标的资产，不仅构成了行政事业单位及其成员进行公共价值创造所依赖的资源基础，相应的机关事务管理活动和水平还成为行政事业单位公共价值可持续性再生产的约束条件。
因此，本文基于公共价值可持续性再生产的视角，重新从学理和实务上定位机关事务管理在国家治理中的角色和作用。从学理上，将机关事务管理活动定义为通过特定资产管理手段保障行政事业单位及成员实现公共价值可持续性再生产的活动；从实务上，根据国管局关于新时代机关事务管理的发展思路，当前阶段的机关事务管理可以延伸概括为通过标准化信息化建设实现以行政事业性国有资产管理为基础的集中统一管理进而保障行政事业单位及成员实现公共价值可持续性再生产的活动。
二、公共价值可持续性再生产与行政事业性国有资产标准化信息化管理
随着政府机构改革、公共服务范围扩大以及资产管理理念的变化，党政机关和事业单位的国有资产不仅在以货币计量的金额规模上不断扩大，而且涵盖内容也进一步拓展。根据国务院最新印发的《行政事业性国有资产管理条例》，行政事业性国有资产具体构成除了原先行政事业单位保障自身运行所配置的资产，如流动资产、固定资产、无形资产、在建工程、对外投资等，还包含公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房等内容。行政事业性国有资产已不再是“非生产性”，而体现在“实现中央和地方政府特定职能目标的保障性”和“实现公共服务可持续性供给的公益性”的公共价值创造方面。
由于行政事业性国有资产公共价值产出目标的多重性以及管理和占有使用上的分离，导致传统的科层组织管理和资产管理手段无法高效保障和维持公共价值的可持续性再生产，行政事业单位及其成员需要承担较高的“合规成本”和“信息成本”，极大地增加公共组织及其成员在履行公共责任和提供公共服务过程中承担的“行政负担”。因而，机关事务管理中必须推进以保障实现公共价值可持续生产为目标的标准化信息化建设来对机关事务管理中行政事业性国有资产管理进行业务流程和平台建设的再造。
三、行政事业性国有资产标准化信息化建设现状及问题
（一）行政事业性国有资产标准化信息化建设的现状
针对行政事业性国有资产标准化信息化建设主要有三条路径：第一条是以经济价值计量为主的财务管理标准化信息化建设路径；第二条是基于预算收支约束的预算管理标准化信息化建设路径；第三条是基于公共价值产出的绩效管理标准化信息化建设路径。这三条路径分散在政府财政部门和机关事务管理部门，突出反映了政府财政部门和机关事务管理部门的管理职责和倾向。
从时间进程上来看，行政事业性国有资产标准化信息化管理路径的差异也符合不同职能部门在数次机构改革和职能调整中基于职能演变和形势变化的资产管理路径选择。早期的行政事业性国有资产标准化信息化管理主要集中在基于政府资产分类和配置标准而建立资产档案来实现资产配置、使用和处置等日常基本管理，强调要“根据实际制定和完善资产配置标准和费用支出标准”和“建立和完善资产管理信息系统”。2018年国管局在《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》中，首次提出以“资产管理为基础的集中统一管理和标准化、信息化建设为重点”的“一体两翼”发展思路。此后，2021年国管局先后印发《机关事务标准化工作“十四五”规划》和《机关事务信息化工作“十四五”规划》两份专项规划，并提出“标准化信息化深度融合推进工程”。由此，各地机关事务管理中的行政事业性国有资产管理开始呈现出通过标准化信息化建设创新资产管理机制保障实现公共价值可持续性再生产的管理路径的新特征。
（二）行政事业性国有资产标准化信息化建设存在的问题
第一，以保障公共价值可持续性再生产为目标的行政事业性国有资产标准化信息化管理的机制创新和集成不足。由于行政事业性国有资产的具体构成类型进一步扩大，传统的以经济价值计量为主或以预算收支约束为基础、依赖政府资产分类和配置标准的标准化信息化建设，已经不符合当下以资产管理为基础旨在保障实现公共价值可持续性再生产的机关事务管理职能和活动的发展要求。第二，从标准化的角度来看，针对类型不断扩大、公共价值目标产出各异的行政事业性国有资产分类管理的灵活性、专业性和科学性存在不足。由于行政事业单位国有资产使用存在特定的价值性、功能性和专业性，在价值目标设定、标准供给、评估主体选择等标准化过程，理论和实践中很难使用单一的标准化体系。第三，从信息化的角度来看，行政事业性国有资产管理信息平台功能建设在满足行政事业单位对特定资产高效使用的需求上还存在滞后性。过去一段时间，以管理者为中心、业务驱动的信息化建设模式成为机关事务管理数字化建设的主要模式。然而，从功能性实现角度来看，这种信息化建设模式下的功能建设往往只能实现资产管理过程中平台管理者的基本需求，而对使用者来说是一种无差异性需求。因此，需要进一步推进行政事业性国有资产数字化平台建设与提升公共价值再生产能力在功能供给与需求上的匹配，降低行政事业单位及其成员使用国有资产所承担的“信息成本”。第四，从标准化和信息化“两化融合”的有效性来看，当前行政事业性国有资产标准化信息化“两化融合”的深度还不够，标准化信息化管理在特定类型资产管理过程中相互融合渗透还不够充分。一方面，在标准化过程中，未能充分借助信息手段克服资产管理和占有使用相分离所产生的弊端。由于受到行政事业性国有资产具体构成的复杂性、价值的多重性以及使用的专业性等因素的影响，机关事务管理部门并不总是标准化管理最适宜的主体，需要通过功能集成将相关主体及价值生产活动纳入数字平台集中统一管理进而实现多方主体协同参与资产的标准化管理过程；另一方面，在信息化过程中，未能充分挖掘基于公共价值目标产出的资产分类管理所内含的丰富应用场景和资产优化空间。基于公共价值目标产出的资产分类管理能够突破单一的评价和管理体系，机关事务管理部门可以按照有利于资产公共价值可持续性生产的方式创新资产的配置、调剂、共享、盘活等管理机制和策略，需要通过有利于资产公共价值可持续性生产的分类管理策略来促进信息化建设质量的跃升。
四、行政事业性国有资产标准化信息化管理路径优化
基于公共价值可持续再生产视角，构建行政事业性国有资产标准化信息化管理路径，如图1所示。
图1 行政事业性国有资产标准化信息化管理路径
（一）角色定位的优化：保障公共价值可持续性再生产
推进行政事业性国有资产标准化信息化变革，首先需要重新定位机关事务管理活动在国家治理中的角色和作用，优化突出标准化信息化建设下以行政事业性国有资产管理为基础的机关事务管理在保障实现公共价值可持续性再生产的独特价值，促使机关事务管理部门和工作者在工作理念上和当前的资产管理实践变化和要求保持一致。长期以来，由于资产使用中的部门主义、管理上的碎片化，同时伴随着机构改革和职能调整，初步形成的关于公务用车、办公用房等机关重要事务集中统一管理深刻体现基于特定行政事业性国有资产的标准化信息化管理的过程和要求。而特定的行政事业性国有资产具有特定的公共价值，针对行政事业性国有资产标准化信息化管理方式和策略与行政事业单位使用国有资产实现公共价值创造和生产密切相关。因此，要实现以资产管理为基础的集中统一管理和标准化、信息化建设为重点的机关事务发展思路，要求机关事务管理部门和工作者及时转变对机关事务管理传统认识，以保障公共价值可持续再生产的角色重新定位优化行政事业国有资产标准化信息化建设，减轻党政机关、事业单位及其成员的“行政负担”以推动国有资产公共价值的创造和生产，适应国家治理变革的需要。
（二）标准化管理的优化：推进基于公共价值目标产出的分类管理
现有的基于行政事业分类的资产管理单一标准体系，无法反映行政事业单位国有资产使用过程中综合价值的变化情况，特别是通过资产管理机制创新推进公共价值创造和生产。因而，需要逐步建立基于公共价值目标产出分类的行政事业性国有资产标准化管理，解决传统标准化过程中价值目标设定、标准供给、评估主体选择等方面单一导致资产管理活动灵活性、专业性和科学性上的问题，促进不同利益主体协同合作，党政机关、事业单位及其成员无需担心使用国有资产产出的公共价值差异不满足单一标准，降低行政事业单位及其成员的“合规成本”。
（三）信息化管理的优化：推进信息平台功能供给与需求上的匹配
基于公共价值目标产出有效分类的行政事业性国有资产标准化管理，在理论上能够促进各类资产公共价值生产和创造的过程清晰化，使得机关事务管理部门衡量行政事业性国有资产使用和管理活动产生的综合性价值变化成为可能，但这意味着机关事务管理部门以外的主体会参与到资产管理的过程中。然而，由于行政事业性国有资产在管理和占有使用上的分离，机关事务管理必须运用信息化手段基于行政事业性国有资产公共价值目标的有效分类，将机关事务管理活动、外部参与主体的相关活动以及需求者的活动等统一反映在数字信息平台中。同时，基于供给与需求双轮驱动的建设模式推动信息平台功能建设，满足不同主体在资产管理和使用上的要求。从功能性实现与满意度的角度来看，信息化管理过程中功能建设优化，应遵循坚持保证基本型需求功能的供给、避免反向型需求和无差异需求的供给、积极提供期望型和魅力型需求的功能建设为原则，实现行政事业性国有资产数字化平台建设与提升公共价值再生产能力的平衡，解决行政事业性国有资产管理信息平台建设的滞后性和功能性等方面的问题。
（四）两化融合策略的优化：推进全口径、全范围、全生命周期集中统一动态交互管理
标准化信息化的两化融合不是建立一个静态的、仅提供少数信息的网站，而是建立一个全口径、全范围、全生命周期集中统一动态交互的数字管理平台。两化融合策略的优化主要体现在两个方面，一是，在标准化过程中，要充分借助信息手段实现基于特定公共价值目标产出分类的行政事业性国有资产全口径、全方位和全生命周期的管理。基于有效价值目标分类的国有资产标准化过程，在理论上能够实现有资产全口径、全方位和全生命周期的管理，然而资产管理与使用上的分离、供给与需求的分离、评估主体与对象的分离等，都需要通过功能集成将管理者与使用者、供给者与需求者、评估主体与对象以及其他相关主体及价值生产活动纳入数字平台全面管理进而实现对行政事业性国有资产公共价值可持续再生产的全面评估。二是，在信息化过程中，要充分挖掘基于公共价值目标产出分类的资产标准化管理所内含的丰富应用场景和资产管理优化空间，来推动资产的集中统一动态交互管理。基于公共价值目标产出的资产分类管理使得机关事务管理部门能够实现集中统一管理，同时能够突破单一价值的资产管理，有动力利用信息手段去创新资产的配置、调剂、共享、盘活等管理机制和策略，促进管理者和需求者等主体之间的交互互动，实现行政事业性国有资产公共价值可持续性生产的动态管理。
作者：福建省（福州大学）机关事务管理研究中心课题组
本文获2024年研究成果鉴定二等奖
|
|
|
